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来源:中国财经报网 作者: 日期:2013-03-27


税制改革应基于经济视角，但还应超越经济视角，将税收政策视为公共政策体系的组成部分，按照公共政策的逻辑进行。

1994年的税制改革已过去将近20年。此间，在保持税制整体框架不变的基础上，我国进行了一系列税制改革，如取消了农业税，统一了内外资企业所得税制，推动了生产型增值税向消费型增值税的转型，营业税改征增值税试点工作正在加快进行，等等。而在当前我国政府间财政关系需要进一步调整的局面下，税制再造也将提上议事日程。

税制改革不能脱离税收是财政收入主要来源的现实。这就决定了税制改革，特别是对财政收入影响较大的税制改革必须采取谨慎措施。结构性减税可以在设定改革目标的基础之上兼顾短期与中长期因素，采取分步走的策略。

税收作为公共政策工具，可以在诸多领域发挥作用。但在借助税收工具之前，应清楚地认识到税收工具的局限性。比如汽车尾气是雾霾天气形成的重要因素之一，提高成品油品质比一味地增加消费税税负可能更有效。严重的环境污染也不是环境税所能解决的，而应通过制定和完善公共规制来加以应对。对于污染项目，或设定高标准的排放要求，或干脆停止。当然，税收也可以在特定场合发挥作用。

税收是收入分配政策工具的选择项之一。一般认为，间接税在收入分配中的作用不如直接税。希冀靠间接税来调节收入分配很可能是事倍功半。从国际经验看，多国政府在收入分配目标的实现上，越来越多强调公共服务均等化，通过养老、教育、医疗、就业等保障政策的实施来促进不同收入群体的个人面临均等的机会，并保障最基本的生活水平。这应引起我们的重视。

税制改革不可避免地要面对税负问题。中国的宏观税负，无论是宽口径还是小口径的，在国际上充其量也只是中等或中等偏低水平。但是，人们对宏观税负总是争论不休，原因是税负分摊群体不同所致——某些群体承受了较多的税负。微观税负问题在税制改革中应认真对待。一种商品，一种服务到底能够承载多少税负？这不仅仅要看生产环节，还要看消费环节。不能简单地说消费环节税负轻就应该增税，而忽略生产环节可能税负重的事实。微观税负的选择还必须基于全球化背景。周边国家和地区间接税税负相对较轻，对中国不能不说是一个挑战。

一个人能承受多少税负，也是税制改革中需要注意的问题。税制设计只能解决纳税人是谁的问题，而不能最终确定税负归宿。增值税就是一个典型。如果现实中能够做到层层转嫁，那么企业就没有理由抱怨税负重。住房开发与交易中的税负转嫁也是一例。税制改革应基于经济视角，但还应超越经济视角，将税收政策视为公共政策体系的组成部分，按照公共政策的逻辑进行。税制改革必须充分考虑到人民的反应，特别是人民对税负的反应。

适应政府间财政关系调整，中国税制如何设计才能符合“构建地方税体系”的要求，也是一大难题。地方可支配财力主要来自地方，可以减少资金转移过程中的效率损失，也可以激励地方节约资金。但是，既有的税收收入格局，既有的税制体系，还很难符合地方主要靠自有财力提供公共服务的需要。也许，这就是税制再造的契机。