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　　“行业没有立法，更需要《意见》的指导，《意见》将指引注税行业更上一层楼。”国家税务总局有关部门负责人说。日前，国家税务总局下发了《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》（以下简称《意见》），引起了业内的广泛关注。记者就《意见》制定的背景、意义及其影响等问题采访了国家税务总局有关部门负责人。
　　机遇与挑战催生
　　《意见》“当行业处于机遇和挑战并存的发展关键时期，很有必要制定一个中期发展的指导意见，来指导各地税务机关做好‘十一五’时期的注册税务师管理工作，充分发挥注册税务师行业服务税收工作的作用，促进我国注册税务师行业规范、健康发展，最终走向法制化发展轨道。”国家税务总局有关部门负责人点明了制定《意见》的必要性。
　　有关部门负责人指出，经过10年的不断发展，目前注税行业进入了一个崭新而重要的规范发展时期，机遇和挑战并存。
　　如今，我国注税行业获得了历史性的发展机遇，从中央到地方，社会各界开始认识到大力发展包括注税行业在内的中介组织的重要性。国民经济和社会发展“十一五”规划（纲要）提出了“大力发展现代服务业，规范发展会计、审计、税务、资产评估等经济鉴证类服务”的指导方针。注税行业这一经济鉴证类服务行业，被国家列入生产性服务业范围，将发挥其应有的作用，创造积极的社会效益。规划（纲要）中多处提到要发展中介组织。国家税务总局“十一五”时期税收发展与改革的基本思路提出“加强注册税务师行业管理，依法支持注册税务师行业的健康发展”的总体要求，使注税行业发展直接获得了强有力的支持。
　　总局有关部门负责人说：“行政管理体制的改革、政府职能的转变为行业发展提供了广阔空间；大力发展现代服务业，为行业发展奠定了坚实的理论和实践基础；构建和谐社会与和谐的税收环境为行业发展提出了新要求。”此外，市场经济体制的不断完善和经济的快速发展、税收法制的健全、税收规模和纳税人数量的不断扩大、公民纳税意识和维权意识的增强，都为行业快速健康发展提供了历史性机遇。
　　当然，目前注税行业发展也面临很大的挑战。从行业内部看，存在从业人员市场观念和服务意识不强，创新能力和拓展业务能力较弱，管理水平和能力较低，以及风险意识差、自我约束差等问题；从外部看，存在立法相对滞后，行业规模不大不强，社会影响力弱，地区之间发展不平衡、市场占有率较低等问题。
　　正是基于对注册税务师行业发展现状和面临的形势任务的客观分析，业内人士普遍认为有必要制定“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见，明确行业发展的指导思想、总体目标、基本原则和具体措施等事关行业发展的重要问题。通过《意见》，从业人员看到了注税行业“前景光明、大有作为”，同时也提醒其正视存在的不足。
　　《意见》凝聚各方智慧
　　据国家税务总局有关部门介绍，《意见》的酝酿、起草、制定和下发经历了较长的过程，动员了方方面面的力量，凝聚了各方智慧。
　　早在去年年中，总局有关部门就组织人员对注税行业未来的发展思路进行调研。《国民经济和社会发展“十一五”规划（纲要）》颁布后，一些业内人士提出需要制定一个规划来指导注税行业的发展。去年年底，在广东召开的一个研讨会上，总局有关部门就制定规划征求各方的意见。会上，不少税务师事务所人士建议，应由国家税务总局牵头，组织各地税务机关、行业协会、税务师事务所以及相关专家，起草注税行业“十一五”规划（纲要）。
　　与此同时，广东省和辽宁省税务机关在总结当地注税行业发展经验的基础上，对未来5年的发展进行了规划，率先推出了广东省、辽宁省注册税务师行业“十一五”期间发展规划，提出了具体的发展目标。在两省的推动下，全国注册税务师行业“十一五”期间发展规划的起草工作也紧锣密鼓地推进。国家税务总局有关部门组织北京、广东、上海、辽宁等地税务机关有关人员、行业协会和部分税务师事务所的力量，成立起草组，草拟出注册税务师行业“十一五”期间发展规划（纲要），下发到各地征求意见；根据各地反馈的意见进行修改后，提交给在今年3月召开的全国注册税务师管理工作会议讨论，根据讨论意见又进行了多方面的修改和征求意见。
　　今年5月，行业发展规划（纲要）报送局领导审阅。鉴于行业发展规划（纲要）需要对行业发展提出明确具体的指标，而目前确定具体的指标缺乏足够的依据，因此最终将行业发展规划（纲要）改为指导意见，使其更具有灵活性。
　　有关部门负责人说：“总局领导对《意见》的制定非常重视，多次指示并亲自进行修改。同时，决定以‘国税发’的形式颁布实施，对保证《意见》的贯彻落实提供了强力支持。《意见》对于各级税务机关而言，具有指令性的效力，各级税务机关需要贯彻落实；对于税务师事务所和注册税务师而言，则具有指导性，需要认真学习、领会和落实。”
　　《意见》阐明关键问题解决思路
　　业内人士认为，《意见》既是对过去10年注税行业发展经验的总结，更是对未来发展的规划和展望，对影响行业发展的若干关键问题，有针对性地提出了解决思路。
　　《意见》首次明确提出了注税行业发展应当遵循的基本原则，其中坚持服务税收工作大局的原则引人注目。对此，税务总局有关部门认为，提出这样一个原则，目的是解决人们对注税行业的性质、作用的认识问题。注税行业作为具有涉税鉴证和涉税服务双重职能的社会中介组织，其发展的好坏不只事关从业人员利益，更重要的是事关国家的利益和纳税人的合法权益。注税行业是加强税收管理、规范税收秩序的一支重要社会力量，在促进纳税人依法诚信纳税，降低税收征纳成本，提高税收征管的质量和效率，保障国家利益和纳税人的合法权益方面可以充分发挥作用。一个明显的例证是，仅就全国20个地区的统计，税务师事务所审核鉴证2004年企业所得税汇算清缴8.6万户，共调增应纳税额100多亿元，维护了国家的税收利益；同时，注册税务师也依法为企业调减了税额12.85亿元，维护了纳税人的合法权益。
　　立法问题事关注税行业长远发展，也是业内人士呼声最高的问题。《意见》提出了经过5年的努力，注册税务师行业法律法规和制度体系建设取得重大进展的目标，把加快行业制度建设、推进行业立法进程作为促进注税行业发展的一项具体措施明确下来。要求积极推进注税行业立法，加强行业立法工作的调研，提出行业立法的基本思路和法规框架。根据国家修订或制定相关法律法规的需要，及时研究完善行业法律法规和制度体系。
　　对此，税务总局有关部门负责同志认为，注税行业立法需要各方共同努力，有计划、分步骤地推进。目前，总局有关部门和有关单位已经联合开展行业立法工作的调研，以进一步明确行业立法的基本思路和法规框架。在下一步工作中，将抓住企业所得税“两法合并”以及其他税收实体法、程序法制定、修改和完善的契机，积极与有关部门协商，力争将注税行业的有关内容写进去，在单项税收法律法规中明确注税行业的内容，为最终制定《注册税务师法》奠定基础。
　　市场准入问题同样也是注税行业发展面临的关键问题。总局有关部门负责人介绍，注税行业市场准入涉及三方面。第一是建立统一、开放的市场。市场经济要求全国的市场是开放的、统一的，注税行业市场也是如此。但是，目前在少数地区仍然存在人为划分市场的现象；个别地区对注税行业实行地方保护，不让其他地区的事务所进入，限制了行业资源在各地区之间的合理分配和流动。针对这种弊端，《意见》要求打破地方保护主义，打破地域界限和地域壁垒，鼓励行业资源在各地区之间的合理分配和流动，力争形成全国统一市场，促进税务服务市场区域均衡发展。
　　第二是行业业务专营问题。按照国家税务总局第14号令的有关规定，注税行业的业务划分为涉税服务类业务和涉税鉴证类业务。其中，涉税鉴证类业务具有很强的专业性，事关国家利益和纳税人的合法权益，只有由精通税务业务的税务师事务所专营，才能保证涉税鉴证的质量。因此，涉税鉴证业务有必要实行严格的资格准入制度。一要具有注册税务师执业资质；二要依法成立税务师事务所；三要纳入行业行政监管；四要实行行业自律管理。从各国的实践来看，除美国允许混业、混岗经营外，大多数国家和地区中介行业实行分业管理。“安然事件”的发生值得引以为戒。
　　第三是注税行业对外开放的问题。按照我国加入WTO的承诺，今年底税务服务市场将全面对外开放。针对这种形势，《意见》提出注税行业要吸收国外先进经验，制定相应政策和措施，推进中外合作税务中介机构的建立和发展，鼓励国外税务中介机构来华投资与合作。我们的原则是外国公民和中介机构要进入国内注税行业市场，需要取得我国的注册税务师资格，设立机构要符合我国的法律。
　　总之，《意见》提出要按照中介行业市场化、社会化、规范化的发展要求，进一步完善和执行好行业公开、平等、规范的准入制度。
　　创新注册税务师行业的发展模式，拓宽服务领域是注税行业发展指导思想中的重要内容。近年来，企业财产损失所得税前扣除和企业所得税汇算清缴等已明确的涉税鉴证业务，作为“准法定”业务得到了快速发展，但是由于注税行业缺乏法定业务，发展受到很大制约。因此，逐步建立、拓展和完善注册税务师行业的法定业务体系是今后面临的重要课题。目前，在山东、上海等地已经出现政府支付费用，委托税务师事务所对税务干部和纳税人进行税收政策业务培训的可喜现象，实际上是一种政府采购行为，这是今后注税行业拓宽服务领域的重要方向。为此，《意见》提出要积极探索以政府采购及向社会招标的方式购买税务师事务所服务的代理模式；积极研究可委托有一定资质的税务师事务所从事的涉税培训、涉税鉴证和涉税审核等具体涉税事项，为税务机关提高税收征管的质量和效率服务。
　　税务师事务所做大做强，提高竞争力和风险抵抗力是注税行业走向规范法制化道路的必经阶段。但是，目前存在不少阻碍税务师事务所做大做强的因素。为此，我们需要积极探索注册税务师行业的发展规律，引导行业树立法制观念、诚信观念、市场观念和服务观念，鼓励税务师事务所完善内部机制，正确选择经营模式，拓展涉税高端业务，提高经营服务质量和执业水平。因此，《意见》提出，将从立法、政策制定和执行等方面加强行业行政监督，从完善自律管理体系、加大政策业务培训力度，提高会员服务质量和社会认知度等方面强化行业自律管理，并通过制定相应的政策，推动税务师事务所加盟制度的建立，鼓励开展ISO9000国际质量体系认证，争取“十一五”期间逐步形成一批实力较强、具有一定品牌的集团化税务师事务所，实现规模经营，提高市场竞争能力。  





   www.ctaxnews.com.cn 2006.09.04  邹国金

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业内人士评说《指导意见》   
   
　　国家税务总局下发的《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》（以下简称《意见》）最直接的指向是在注税行业从业的注册税务师和税务师事务所，他们的看法和行动将决定《意见》能否贯彻落实，能否发挥作用。
　　《意见》是注税行业发展的纲领性文件
　　“《意见》是我国注税行业发展的纲领性文件，充分体现了国家税务总局对注税行业的肯定，提升了注税行业的社会地位，为注税行业与税务机关的沟通创造了条件。同时，《意见》指明了注税行业的发展模式和思路，使注税行业发展有章可循，为税务师事务所发展创造了契机。”参与了《意见》制定的北京永信永税务师事务有限责任公司总经理、中国注册税务师协会常务理事王黎君说。
　　北京中税广通税务师事务所有限公司总经理姜金邦说：“《意见》分析了我国注税行业发展的历程，总结了注税行业发展的现状，指出了目前存在的问题，确定了‘十一五’期间注税行业发展的指导思想、总体目标和发展中应遵循的基本原则，确定了促进注税行业发展的5项具体措施，是注税行业发展中一个承前启后的文件，是‘十一五’时期注税行业发展的纲领性文件。”他认为，《意见》的发布，必将促进注税行业在“十一五”时期的健康发展。
　　总体目标切合实际
　　《意见》确定了“十一五”时期注册税务师行业发展的总体目标：经过5年的努力，注册税务师行业法律法规和制度体系建设取得重大进展，执业准则体系得到完善和健全，执业环境得到优化，执业领域不断拓展，行业管理更高效、服务更优良，执业规模和市场占有率有较大提高，注册税务师队伍整体素质适应发展需要，行业的社会公信力有较大提升，更好地发挥注册税务师行业的职能作用。
　　对此，姜金邦认为，注税行业“十一五”时期发展的总体目标是切实可行的。首先，当今我国乃至世界经济的快速发展同时也要求包括税务中介服务在内的现代服务业与之相适应，今后5年的发展跨越可能会是以前十几年乃至几十年发展的总和。其次，促进注税行业健康发展的总体框架正逐步形成，为“十一五”时期注税行业的快速发展奠定了基础。最后，注税行业的社会认知度正逐步提高，为注税行业的发展提供了良好的环境。
　　王黎君认为，要实现注税行业发展的总体目标，从外部看，需要国家针对行业出台法定业务，需要国家行政机关对行业进行切实有效的管理和扶持。从内部看，主管机关需要对税务师事务所进行等级评定，做到优胜劣汰，促使税务师事务所由小规模分散经营向集团化正规经营转化，并力争将劳务变成产品。在向集团化经营转化的过程中，国家应该适当减轻注税行业的税负，鼓励事务所做大做强。
　　“注税行业是典型的劳动密集型服务，人力成本高；拓展业务需要进行大量的研发，研发费用高。但目前事务所的人员工资、研发费用都不能据实列支，加重了税负。因此，制定政策减轻注税行业税负，才能鼓励事务所做大做强。”王黎君说。他建议，税务机关和注册税务师协会在事务所执业过程中，应给予必要的技术支持。
　　贯彻落实需要制定具体方案
　　《意见》明确了注税行业发展应遵循的基本原则，同时也提出了促进行业发展的具体措施。对此，姜金邦说：“基本原则和具体措施是一致的，基本原则是行业发展中应遵循的标尺，具体措施是行业发展中工作的具体体现。促进行业发展的具体措施已经确定，下一步是具体落实问题，不能仅停留在纸面上。”
　　姜金邦认为，坚持服务于国家税收工作大局的原则，有利于澄清目前仍然存在的一些错误的认识。比如，税务师事务所向客户收费，会导致他们帮助客户偷逃税款。其实，每一个注册税务师的头上均悬着一把利刃，那就是国家的税收法律、行业的自律规定。比如，每一个注册税务师均在为客户说话。这是对的，注册税务师说话的目的一是向客户解释税收法律，二是在遵守税法的情况下为客户争取利益。因此可以说，注册税务师直接为纳税人服务，间接为国家服务。再如，有人认为注册税务师帮助企业要税收优惠政策，是在挖国家的墙角。这种思想是错误的。国家出台税收优惠政策就表明国家对该行业予以扶持和鼓励，因企业不知情而未享用，在注册税务师的指导下享用了，这不正好吻合了国家出台税收优惠政策的初衷吗？此外，在经济快速发展的今天，新的经济形式或经济行为出现后，注册税务师利用专业知识进行判断应如何进行课税更符合于国家的立法原则，并及时向税务机关进行反映，还能起到促进新经济形式发展和堵塞国家税收政策漏洞的双重作用。
　　王黎君说：“促进注册税务师行业发展的具体措施是必须的，但目前还比较笼统，缺乏具体内容。因此，下一步需要赋予措施具体内容，制定实施方案，按时间表贯彻落实。”
　　业内人士认为，注册税务师协会作为税务师事务所和注册税务师的行业组织，应在注税行业的发展发挥更大作用。协会应成立各种专业委员会，由专业委员会解决在税务咨询、代理、服务中存在的问题；协会应转变服务理念，提高服务质量，真正做到维护会员的合法权益。
　　王黎君认为，《意见》强调不断拓展注税行业的业务领域非常重要，并提出了一些很好的思路。目前有两项切实可行的业务可向全国推广：一是税务稽查听证会制度。纳税人被稽查后有权请求听证，有权请注册税务师代理听证。目前这项制度在北京等地已经实行，对维护纳税人合法权益，保证税法的正确执行，提高注册税务师行业的影响力发挥了很大作用。二是税务鉴定制度。以前主管税务机关对新开业的纳税人纳税事项往往进行税务鉴定，确定纳税人应缴什么税、应在什么环节缴纳、税目是什么、税率是多少等纳税关键问题。但大部分税务机关已经取消了这项业务，给新开业的纳税人造成了诸多不便，也造成了税款的大量流失。税务鉴定业务可以通过发文的形式，明确委托给税务师事务所来做，这样既可以方便纳税人，又可以维护国家利益。  



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