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　　税收优惠是税收制度的重要组成部分，是促进经济、社会和谐发展的有效手段。对税收优惠政策的管理直接关系到税收优惠政策是否能科学制定、有效运行、达到预期的政策效果。
　　一、我国税收优惠政策管理存在改革的必要性
　　根据国家税务总局对2003年度减免税的普查结果推算，中国减免税额约占税收收入的15%左右。其涉及领域的广度和深度是不容置疑的。应该看到，税收优惠政策在经济发展和社会进步方面发挥着重要作用，但同时也增加了税收管理的难度，出现税收流失，浪费财政资源等问题。
　　我国现行的税收优惠政策管理存在的问题可以概括为三个方面：一是在出台税收优惠政策时缺乏事前论证。政府部门在制定税收优惠政策时，缺乏优惠项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，导致税收优惠政策过多、过滥。二是对税收优惠政策的运行缺乏系统、有效的跟踪监控。面对较为庞杂的税收优惠政策，税务部门往往只能对税收优惠的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体优惠项目的实时监控，出现非法违规套用税收优惠政策的管理真空，导致国家税款流失。三是事后不作政策绩效的考核和评价，忽视对减免税运用效果的检验与反馈，导致一些优惠政策只生不死。一些凭借主观意向设置的税收优惠，在实践中成本远大于收益，给国家的经济利益造成损失，政策出台的预期目标难以实现。
　　二、税收优惠政策管理的理想模式及其核心方法
　　理想的税收优惠管理制度理论上被称为税式支出制度。税式支出制度源于19世纪80年代的美国，在西方发达国家得到发展和推广，是一种程序化、系统化的税收优惠管理制度。
　　第一，该管理模式把税式优惠作为一种特殊的财政支出方式，纳入财政预算管理，提高了税收优惠管理的科学性以及在管理程序上的严肃性。这种管理模式有三种形式。一种是完全的预算管理，即将税收优惠的支出也像政府的其他支出那样纳入预算，并报送议会审查和批准。第二种是准预算管理，即政府对有关税收优惠的情况进行统计和分析，并作为政府预算报告的附件或说明材料报送议会，但一般无需议会审批。第三种是有些国家仅对税式支出的某些重要项目进行估算和统计，并作为政府决策的参考，一般不报送议会。这三种模式中，全面的预算管理最为完善，对税收优惠的控制最严，准预算控制方式次之。
　　第二，该管理模式在管理过程中采用数量统计方法，对税收优惠的数量规模进行估算和测定，即进行税收优惠成本估计，提高了管理方法的科学性和可操作性。从国际上已实行税式支出预算的国家情况来看，一般采用的税收优惠成本估算法有三种。（1）收入放弃法。该方法将已包含了有关税收优惠条款的新税法与没有包含有关税收优惠条款的原税法之间进行比较的结果为依据，测算出由于税收优惠条款的存在而放弃了多少财政收入。（2）收入收益法。该方法的思路是前一种方法的逆向思维，它是通过估计如果取消一项特定的税收优惠条款，而可能给政府增加多少税收收入。（3）支出等量法。该方法是以一项相应的直接支出取代一项税收优惠，估计需要多少政府的直接支出才能达到相同的收益或效果，比如都能使纳税人的消费、生产和投资活动朝着某一方向发生某一定量的变化，按此法所估算的直接支出数额就是该项税收优惠的成本。
　　第三，该管理模式采用成本－收益分析方法评估税收优惠政策，及时监控优惠政策的实施效果。成本－收益分析法是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和整个预期成本的现值来评价这些项目，并将其作为决策依据的一种方法。
　　三、逐步推进我国税收优惠政策管理改革
　　从上可以看出，我国的税收优惠政策管理水平离理想的目标管理模式还有较大差距。从实施的技术条件看，我国目前还欠缺实行税式支出管理制度所需的统计资料和技术手段，在短期内全盘采用税式支出管理制度，在理论和操作层面上都缺乏可行性，因此，我国的税收优惠管理制度改革只能采取循序渐进、逐步规范、分段进行的模式。
　　1．做好税收优惠数据的统计和估算工作，运用数理统计方法估算税收优惠成本和效益。为做好税收优惠的数据统计工作，目前的税收统计范围和纳税人自行申报纳税的数据指标应有较大扩展，税收、财政、海关、统计等部门要加强合作，实现信息共享，尽可能多地获得直接的统计数据，从而缩减估算的比重。对一些税收优惠数据统计准确，估算合理的税收优惠政策，有选择地运用收入放弃法、收入收益法、支出等量法合理估算其成本、效益，实行量化管理。
　　2．逐步建立科学的税收优惠政策绩效评价体系。科学的绩效评价体系的建立应涉及定性评价和定量评价两个方面。我国的税收优惠政策管理改革应在原有定性管理的基础上，着重引入定量评价方法。所谓定量评价即运用成本－收益法对税收优惠进行数量化的成本收益比较分析，测算政府的税收优惠支出数额与纳税人的受益情况及相应的社会经济效益，最终得出税收优惠效果评价，并据此确定一项税收优惠政策的存、废、去、留。
　　3.逐步将税收优惠纳入财政预算管理，提高税收优惠管理的刚性。在现有条件下，编制全面的税收支出表是不现实的，应结合实际情况，采取循序渐进、逐步展开的策略。在管理模式上，可先从某些税收优惠项目开始进行统计、测算、分析和评估，并编制简单的税收优惠可行性论证及分析评估报表。在积累一定经验以后，再扩大到对主要税种和重点项目，编制较为正规和系统的税式支出报告。然后再进一步完善，编制全面的税式支出统一账户，纳入国家预算程序。
　　作者单位：中国人民大学  



  www.ctaxnews.com.cn 2006.10.25  樊勇