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标题: 完善法律制度，进一步规范税收执法权 [打印本页]

作者: ywb 时间: 2008-1-7 16:36 标题: 完善法律制度，进一步规范税收执法权


　　税收执法权即税务机关依法征收税款，进行税收管理活动的权力。具体包括税款征收权、税收减免权、税务检查权、税务处罚权、税务复议裁决权及其他税务管理权。应该说，税收执法权的内容包含了整个税收事务，当前提高税收管理效率、改善征纳关系、解决税收征管中的许多问题也主要依托于税收执法权的规范和完善。目前税收执法权行使中的问题主要表现为：
　　1．执法主体及其权限不明确。国税、地税、财政、海关等部门多头管税，而且彼此的执法权限、责任也没有明确规定，形成较多的部门间执法交叉，致使税收执法权分散，影响了执法效率的提高。
　　2．执法随意性大，以人代法、以权代法现象存在。税收执法部门内部的制约和监督机制薄弱，赋予执法人员的自由裁量权往往被人为因素影响，影响了执法的严肃性。
　　3．执法机制不严密。税务部门内部各职能部门执法责任不明确，权限不清楚，征、管、查、退各环节的衔接不畅，缺乏相互间的制约。
　　4．税收执法中的程序问题未被足够重视。尽管执法程序在近些年来已逐步引起重视，并在《税收征管法》中给予了一定的立法基础。但一则对执法程序的立法仍然显得粗略，二则在实际操作中部分执法人员对执法程序的合法性意识不强。比如在增值税专用发票虚开案的诉讼中，就多次出现由于未出具具有法律效力的虚开证明，而仅依据部门内部的公文进行处理，造成税务机关败诉的案例。
　　5．现有的税收执法权力度不够，外部部门配合脱节，影响税收执法效率。税务部门对税务案件的刑事侦查和起诉仅凭借现有的税收执法权，深感力度不够和权力匮乏。而部门间配合往往存在时间和资源的内耗，影响执法效率。同时，在调查取证的过程中，尤其是增值税、营业税等流转税的检查中涉及货物和资金流向的调查，需要银行、海关等部门的配合。在缺乏法律约束的情况下有关部门往往不能及时保证税务机关的取证要求。
　　执法中反映出的问题大部分属于制度缺位或制度不完善。因此，要完善与之相关的法律制度。
　　第一，加快税收立法进程，完善税收法律体系。
　　1．制定税收基本法，规范税收执法权。我国现行的税收法律体系中尚没有一部规范税收基本问题的通则性法律，使得税收执法主体、执法权限等税收执法的基础依据定位模糊。
　　2．完善各税收实体法和程序法，并提升法律级次。应该利用改革的契机，推进和完善税收实体法的立法，并同时加快税务行政处理程序、税务争议处理程序及对纳税人合法权益的保障和救济程序等的立法进程，以形成完整的税收程序法体系。此外，鉴于我国目前以增值税为主要税种，增值税专用发票的管理在税收征管中起着举足轻重的作用，因此应该把目前的发票管理办法上升到法律的级次。
　　3．推进税收执法协助的法制化。当前的《税收征管法》虽有“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务”的规定，但从实践来看，这一泛泛的规定并不是十分有效。目前对税收执法的部门协助往往依赖于部门之间的协调和默契，缺乏约束力。因此，有必要把税收执法协助上升为法治行为。
　　第二，合理配置税收执法权，加大税收执法力度。
　　目前，税务部门的执法权力仍然存在缺位问题，主要体现在税收执法权在刑事侦查权、拘留权等方面被割裂开，执法权的分散和由此增加的部门间权力和行为交叉给税收执法带来弊端。结合税务案件的特点和国际上许多国家的经验，我国税收执法权有必要进行调整，弥补税务部门的权力缺位。因为税务部门执法权的缺位部分仅限于刑事诉讼法规的立案、侦查、预审阶段的权力，并不影响公安部门权力结构和体系的完整，这一变革在法律和体制上不会引起太大的波动。同时，税务部门在行使这部分执法权上既具备专业优势，而且在组织体系和人员上也有一定基础。我国的税务稽查部门在机构设置上已经相对独立，在组织上形成了较为完备的系统和工作制度，而且税务稽查部门一直从事着大案、要案的查处和移送司法机关处理工作，在实质上承担着侦查税收犯罪的职责，在税收犯罪的调查、认定上已经积累了大量的经验。因此，执法权在这部分的重新配置不仅具有理论上的合理性，在现实中也具有可行性。
　　第三，加强税收执法监督。
　　目前我国的税务执法监督无论在立法还是实践上都处于一个较低的水平。以税务稽查为例，目前在《税收征管法实施细则》以及国家税务总局的《税务稽查工作规程》中有一部分相关的规定，比如在工作程序上实行选案、检查、审理和执行各环节相互分离、相互制约的机制。各级税务稽查机关也有一些复查、检查责任制等制度规定，但这些规定都未能形成统一、规范的法律条文，而且大部分属于税务部门内部的自我约束，力度较弱。因此建立一套完整、内外结合的监督制约体系是当前一项重要而迫切的工作。
　　作者单位：北京市国税局稽查局、北京市玉渊潭农工商总公司

www.ctaxnews.com.cn 2008.01.02  黄滟君，曾勇

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