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<B> </B>  www.ctaxnews.com.cn2005.08.15 刘光明，黄佰桥，李芙蓉，李洪华  
　　8月1日，国务院宣布调整现行出口退税政策，把中央与地方出口退税分担的比例从目前的75∶25调整为92．5∶7．5。这是继2004年对出口退税机制进行重大调整之后，国务院再次调整相关政策。2004年初启动的出口退税新机制运行一年半，出现了哪些新情况新问题，为什么需要再次进行调整？这次调整对出口企业意味着什么？
　　退税“倒逼”出口
　　近年来，我国外贸出口快速增长，出口退税规模也随之激增，退税额逐年累积，到2003年底，中央财政拖欠的出口退税款累计高达2770亿元，中央财政负担越来越重。2004年初，我国对出口退税机制进行重大调整，由以前的中央财政全额负担出口退税，改为中央与地方以“75∶25”的比例共同负担。新的分担机制实施后不到一年时间，中央财政清偿了之前多年积累的出口退税欠款，卸下了一个沉重的历史包袱。然而，在“旧账”还清后，一些新的问题又逐渐浮现出来。
　　首先是出口退税的跨省市分担问题。国务院发展研究中心外经部副部长隆国强说，增值税是一个链条，比如，从上海出口的服装，用的是新疆买的棉花、安徽买的纱、江苏进的布，增值税也都缴到了这些地方，而出口退税由地方分担的部分如果由上海一地承担，“似乎有失公平”。
　　这不仅是个公平问题，更是个利益问题。去年，在中国税务报社举办的一个税收高层论坛上，中国社科院财贸所研究员夏杰长语出惊人，他说，出口退税新机制遇到了一些“想像到的和没有想像到的困难与隐忧”，出口产品在出口前诸多环节的增值税缴给了其他地方，而1/4的出口退税则要由出口企业所在地政府承担。这一问题必然导致地方政府在财政利益驱动下，限制本地企业出口外地产品，从而进一步加剧地方保护主义和国内市场分割，进而对社会分工和流通造成阻碍。
　　专家们的担心在不少口岸城市得到了事实印证。没有征到税，却要替出口产品生产地政府承担25％的退税，这在口岸城市看来难以接受，一些口岸城市发展出口的积极性因此明显下降。记者在宁波市调查发现，当地外经贸部门去年的一份简报披露，宁波一些区县政府从财政考虑，滋生了“发展出口吃亏”的想法，大多对出口持不支持态度，各市（县）、区外贸扶持政策“出台慢、力度小、操作手续更复杂”。去年，以往生意红火的外贸公司占全市出口的比例下滑到了45%，由于退税负担沉重，一些外贸公司集中、生产企业较少的区、县竟然破天荒地奖励起“少出口企业”。据了解，上海、广州、深圳、青岛等口岸城市的区县政府也不同程度地出现了类似问题。
　　国家统计局数据显示，2004年，全国出口总额约为5934亿美元，上海、深圳、大连、天津、厦门、青岛、宁波等几大口岸城市就占了半壁江山（约2292亿美元）。如果口岸城市发展出口的积极性下降，对我国整个外贸出口的影响将是巨大的。
　　就这样，出口退税，本来是为了促进出口，但由于分担机制设计不合理，反倒形成了退税“倒逼”出口的局面。
　　“新账”拖欠之忧
　　2004年调整出口退税政策时，国务院提出了“老账要还、新账不欠”的目标。新的分担机制实施后，中央财政兑现承诺，偿清了旧账。但一些地方政府却迫于财政压力，不能及时给出口企业退税，部分地区因出口增幅较大，超基数退税负担过重，甚至暂停退税，导致出口退税出现“老账”还清后，“新账”又拖欠的局面。
　　目前，绝大多数省级政府依据“谁出口、谁退税”的原则，采取由市、县、区政府共同分担25％出口退税责任的办法，对出口退税负担层层分解。比如，广东省级财政参照财政部核定基数的办法，把中央核定广东的出口退税基数全部分配给市、县，省级不留基数，各市再参照同样的方法下达到所属的县（区）。在这种情况下，出口多的地方财政入不敷出，出口基数越大、出口增长越快的地区，地方财政所负担的退税款就越多，出现拖欠的可能性就越大。
　　今年6月，记者在河北采访时发现，河北省新兴出口城市衡水，出口贸易额连续7年名列河北省增幅第一，尤其最近两年出口贸易增幅连续超100%以上。外贸形势喜人，但地方财政却不堪重负，从今年1月起，衡水市叫停全市出口退税，截至5月底，全市累积应退未退出口退税款已近5亿元。由于退税不及时，衡水出口企业普遍存在产品积压、开工不足、出口锐减等问题。今年上半年，衡水市出口增长幅度明显回落，1月～5月，全市出口贸易同比增长仅为10%。
　　在财政困难地区，出口退税更是难以得到保证。西部的新疆也按照层层分解原则负担退税，记者在石河子市采访时看到，该市90%的外贸企业集中在开发区，出口退税超基数部分应由开发区财政承担，但开发区政府根本就没有这个负担能力，于是造成退税拖欠。在财政更困难的伊犁哈萨克自治州，其人员工资和政府运转费用尚需自治区补助，该州出口退税超基数部分25%由州财政承担，将抵减当年财政收入1815万元。如确保当地出口企业的退税到位，很可能发生新的欠发工资问题。
　　在此背景下，国务院决定调整中央与地方出口退税分担比例，将地方负担比例从原来的25％大幅下调到7.5％，此举将大大减轻地方财政的支出压力，化解中央与地方在出口退税问题上的矛盾，保证企业及时足额拿到退税，从而进一步促进出口。
　　一家独担之困
　　国务院调整中央与地方出口退税分担比例的决定公布后，北京大学一位经济学教授评论说，从25％到7.5％，这不是一个小的调整，看来新方案的出台还是充分考虑了地方的呼声。本来全国作为统一的出口市场，出口退税负担应该由中央政府、而非地方政府承担。
　　从历史上看，出口退税既实行过中央独担，又实行过中央、地方分担。1985年，中国确立了现行的出口退税制度，当时，中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政负担，地方的外贸企业和工贸企业的退税由地方财政负担。1991年中央财政负担90%，地方财政负担10%，1992年调整为中央财政负担80%，地方财政负担20%。1994年税制改革时，由于出口退税的规模不是很大，而且考虑到出口企业的分布不是很均衡，中央财政负担了全部退税。但几年以后，随着外贸出口快速增长，出口退税规模越来越大，中央财政负担也越来越重，2004年又重新改为中央与地方按“75∶25”的比例共同负担。
　　那么，这次调整为什么没像个别专家建议的那样，回到中央独担出口退税的老路上去？
　　首先，1994年以后我国实行分税制财政体制，在增值税的征收环节，由中央财政与地方财政按75∶25的比例进行分成。如果在出口环节由中央财政独担全部退税，地方政府不承担任何退税责任，这在权利与责任上是明显不对等的。而且，随着出口高速增长，退税额越来越大，中央财政的负担将会越来越重，压力越来越大。
　　其次，中央独担退税，等于是中央给了地方“隐性的转移支付”。按75∶25比例算，中央每支付1000亿元退税款，就相当于其中有250亿元给地方做了转移支付。出口越多的地区，通过出口退税得到的隐性转移支付就越多。从全国范围内来看，不同省份的出口贸易额差别很大，近几年，东部沿海地区对外贸易额占全国对外贸易额的比重一直在90%左右，而中西部地区仅占10%。如果中央独担出口退税，就意味着东部沿海发达省份享受的“隐性转移支付”，反而大大高于中西部落后地区。这种“损不足以奉有余”的做法，客观上必将加大地区间的贫富差距。
　　中央独担出口退税已被证明弊多利少，重回老路是不可能的。况且，出口退税本来就是地方政府应该担负的一项责任，是财政体制权责对称的客观要求，对于提升地方政府管理经济与社会的责任意识与能力水平具有重大意义。
　　所以，在坚持中央与地方共同负担的前提下，完善现有出口退税机制，调整中央与地方分担比例，降低地方财政出口退税负担，弱化出口退税共同负担机制的负面作用，同时规范地方出口退税分担办法，改进出口退税退库方式，才是退税机制改革的惟一出路。
　　企业受惠“新政”
　　记者在宁波采访出口企业时，听到最多的一句话是：“不管是中央给，还是地方给，关键是早点拿到手里。”一位企业老总说，中央和地方之间如何分担如何算账，那是政府内部的事情，不管是谁欠的，政府应当首先把应退税款足额退给企业。换句话说，应该优先处理政府和企业的矛盾。实际上，此次改革中出口企业也是最大的受益者。
　　首先，分担比例大幅下调后，地方财政压力陡然减轻。以宁波为例，按照原来的分担比例，宁波地方财政今年预计要负担超基数部分出口退税30亿元，分担比例调整后，只需负担不到9亿元，减少21亿元。如此，地方因为财政压力拖欠企业退税的可能性自然也就小了。
　　而对企业更重要的是，国家在调整中央与地方政府退税负担的同时，把原来分中央库和地方库退税全部改为由中央库集中退税。国务院文件规定，改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库，相应取消中央对地方的出口退税基数返还，地方负担部分年终专项上解。
　　具体地说，以前是中央先将基数部分给地方，通过地方逐月将这笔钱退给企业，剩下几个月所发生的超基数中地方负担的部分再行退税。现在则是无论有没有超过基数，无论是中央负担部分还是地方负担部分，企业单证齐全后都可以先统一从中央财政（通过国税部门）拿到退税款。年度终了，中央再行计算已经给付企业的退税款中应由地方负担的部分，之后由中央从地方统一回缴。
　　如此一来，一旦地方因为财政压力延缓支付，原本要由企业承担的欠税压力，经转嫁后直接由国家承担。对企业来说，这无疑是非常有利的。
　　从另一个角度看，由于地方年底才能看到财政压力所在，之前逐月退税时根据财政压力对跨地区采购出口区别对待的现象也有望得到缓解。
　　“出口退税新政出台，地方财政的压力大大减轻了，企业退税有保障了，相信对宁波的出口环境是个利好消息。”结束采访时，宁波市外经贸局一位负责人用这句话表达了他的欣慰。而一位外贸企业老总则如此道出了他的心声：“终于要雨过天晴了。”