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来源：华税律师事务所

2017-02-03

编者按：2016年12月1日，国家税务总局发布了《关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》（国家税务总局公告2016年第76号），对如何认定走逃（失联）企业、以及被走逃（失联）企业开具的增值税专用发票的具体处理作出了规定。企业会在何种情形下被认定为走逃（失联）企业？企业被认定为走逃（失联）企业后会产生何种税收影响？走逃（失联）企业与非正常户之间具有何种关联和区别？本文将对以上问题进行简要分析，并与读者探讨。

一、非正常户的认定管理

（一）非正常户的认定管理主体

《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第三条对非正常户的认定管理主体作出了规定。根据该条规定，县级以上（包含县级）国家税务局（分局）、地方税务局（分局）是税务登记的主管税务机关，负责税务登记的设立登记、变更登记、注销登记和税务登记证验证、换证以及非正常户处理、报验登记等有关事项。

（二）非正常户的认定条件

《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第四十条规定，“已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。”

据此规定，同时符合以下四项条件的，纳税人将会被认定为非正常户：

（1）纳税人已办理税务登记；

（2）纳税人未按法定期限申报纳税；

（3）纳税人经税务机关责令限期改正后逾期仍不改正；

（4）税务机关经实地检查发现纳税人查无下落且无法强制其履行纳税义务。

这里需要注意的是，针对上述第（4）项条件，为了使该项条件具体明确，同时约束和规范税务机关在认定非正常户管理方面的权限，国税总局于2011年3月21日发布了《关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第21号）。据该公告第二条第一款的规定，对经税务机关派员实地核查，查无下落的纳税人，如有欠税且有可以强制执行的财物的，税务机关应按照税收征管法第四十条的规定采取强制执行措施；纳税人无可以强制执行的财物或虽有可以强制执行的财物但经采取强制执行措施仍无法使其履行纳税义务的，方可认定为非正常户。

（三）非正常户的税收影响

纳税人被税务机关依法认定为非正常户的，根据国家税务总局的有关规定，对非正常户纳税人的下列事项将会产生相应影响：

1、暂停税务登记证件及发票的使用

根据《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第四十条的规定，纳税人被认定为非正常户的，税务机关将其非正常户认定书存入纳税人档案，并暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。

2、税务登记证件失效

根据《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第四十一条的规定，纳税人被列入非正常户超过三个月的，税务机关可以宣布其税务登记证件失效。

3、税务登记证件注销

根据《关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第21号）第二条第三款的规定，纳税人被列为非正常户超过两年，且经税务机关查实纳税人没有欠税、没有未缴销发票的，税务机关可以注销其税务登记证件。

4、对欠税及税收行政处罚继续承担补缴税款、滞纳金及相应罚款的责任

根据《税务登记管理办法》（国家税务总局令第36号）第四十一条的规定，纳税人被列入非正常户的，税务机关可以对其实施立案稽查，经查实纳税人存在偷税、欠税等违法行为的，纳税人应当按照税收征管法的规定承担补缴税款、缴纳滞纳金及罚款的责任。

5、接受税务机关的追踪管理和异地管理

非正常户纳税人应当接受税务机关的追踪管理。根据国家税务总局公告2011年第21号第二条第三款的规定，纳税人被列为非正常户的，如税务机关发现该纳税人恢复正常生产经营的，应及时对其作出相应的处理，并督促其到税务机关办理相关手续。

非正常户纳税人的法定代表人或经营者应当接受税务机关的异地协作管理。根据国家税务总局公告2011年第21号第二条第四款的规定，纳税人被列为非正常户的，该纳税人的法定代表人或经营者再次申报办理新的税务登记的，税务机关应当仅为其核发临时税务登记证及副本，并限量供应其发票；税务机关发现纳税人的法定代表人或经营者在异地为非正常户的法定代表人或经营者的，应通知其回原税务机关办理相关涉税事宜；纳税人的法定代表人或经营者在原税务机关办结相关涉税事宜后，方可申报转办正式的税务登记。

6、纳税信用评价及后续管理

根据《纳税信用管理办法(试行)》（国家税务总局公告2014年第40号）第二十条的规定，纳税人本年度被列为非正常户的或者纳税人是由非正常户的直接责任人员注册登记或者负责经营的，该纳税人本年度的纳税信用评价将会被直接判为D级。

纳税人一旦被评判为D级的，根据国家税务总局公告2014年第40号第三十二条的规定，税务机关将会对该纳税人采取以下措施：

（1）公开D级纳税人及其直接责任人员名单，对直接责任人员注册登记或者负责经营的其他纳税人纳税信用直接判为D级；

（2）增值税专用发票领用按辅导期一般纳税人政策办理，普通发票的领用实行交（验）旧供新、严格限量供应；

（3）加强出口退税审核；

（4）加强纳税评估，严格审核其报送的各种资料；

（5）列入重点监控对象，提高监督检查频次，发现税收违法违规行为的，不得适用规定处罚幅度内的最低标准；

（6）将纳税信用评价结果通报相关部门，建议在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面予以限制或禁止；

（7）D级评价保留2年，第三年纳税信用不得评价为A级；

（8）税务机关与相关部门实施具体的联合惩戒措施，以及结合实际情况依法采取的其他严格管理措施。

7、信息公开与公告

根据国家税务总局公告2011年第21号第二条第二款的规定，税务机关应在非正常户认定的次月，在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等媒体上公告非正常户。

纳税人为企业或单位的，公告企业或单位的名称、纳税人识别号、法定代表人或负责人姓名、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点；纳税人为个体工商户的，公告业户名称、业主姓名、纳税人识别号、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点。

同时，根据《涉税信息查询管理办法》（国家税务总局公告2016年第41号）第六条的规定，社会公众可以通过报刊、网站、信息公告栏等公开渠道查询税收政策、重大税收违法案件信息、非正常户认定信息等依法公开的涉税信息；税务机关应当对公开涉税信息的查询途径及时公告，方便社会公众查询。

二、走逃（失联）企业的认定管理

（一）走逃（失联）企业的概念及认定条件

1、走逃（失联）主体的概念

国家税务总局公告2016年第76号第一条第一款给出了走逃（失联）主体的概念，即走逃（失联）企业是指不履行税收义务并脱离税务机关监管的企业。

2、走逃（失联）企业的认定条件

国家税务总局公告2016年第76号第一条第二款规定，“根据税务登记管理有关规定，税务机关通过实地调查、电话查询、涉税事项办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定该企业为走逃（失联）企业。”不难看出，此条规定与非正常户的认定规定较为类似，我们将其分解，可以得到走逃（失联）企业的认定条件如下：

（1）纳税人不履行其他税收义务；

（2）税务机关经实地调查、电话查询、涉税事项办理核查以及其他征管手段仍对企业和企业相关人员查无下落，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人。

（二）走逃（失联）企业的税收影响

1、一定情况下，其开具的增值税专用发票将被列为异常凭证

根据国家税务总局公告2016年第76号第二条第（一）款的规定，走逃（失联）企业在存续经营期间发生下列情形之一的，所对应属期开具的增值税专用发票将会被列入异常增值税扣税凭证（即异常凭证）的范围：

（1）商贸企业购进、销售货物名称严重背离；

（2）生产企业无实际生产加工能力且无委托加工；

（3）生产企业的生产能耗与销售情况严重不符；

（4）生产企业的购进货物并不能直接生产其销售的货物且无委托加工；

（5）生产企业或商贸企业直接走逃失踪不纳税申报；

（6）生产企业或商贸企业虽然申报但通过填列增值税纳税申报表相关栏次，规避税务机关审核比对，进行虚假申报。

2、异常凭证对受票方的影响

根据国家税务总局公告2016年第76号第二条第（二）款的规定，作为增值税一般纳税人的受票方取得该异常凭证的，将会对其产生下列影响：

（1）受票方尚未申报抵扣进项税额的，税务机关对其就异常凭证进行的申报抵扣暂不准许；受票方已经就异常凭证申报抵扣进项税额的，必须做进项税额的转出。

（2）受票方尚未申报出口退税的，税务机关对其就异常凭证进行的出口退税申报暂不予办理；受票方已经就异常凭证办理出口退税的，税务机关可按照异常凭证所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退税，无其他应退税款或应退税款小于涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。

经核实，该异常凭证符合现行增值税进项税额抵扣或出口退税相关规定的，企业可继续申报抵扣，或解除担保并继续办理出口退税。

三、非正常户与走逃（失联）企业的联系与区别

（一）认定条件方面

非正常户和走逃（失联）企业均具有的特征是不履行税收义务且税务机关查无下落。

非正常户与走逃企业的区别在于，非正常户的认定条件较走逃（失联）企业更为严苛。如，在纳税人有欠税且有可供执行的财产的情况下要求税务机关必须履行强制执行程序，若强制执行之后仍未能完满实现其纳税义务的，才能将其认定为非正常户；而走逃（失联）企业并不要求税务机关查实纳税人的欠税事实及实施强制执行程序。通常，非正常户同时为走逃企业。

（二）税收影响方面

非正常户与走逃（失联）企业的税收影响也反映了两者外延的关系。结合非正常户的税收影响和后果来看，这些税收影响主要是针对非正常户纳税人自身的，并不涉及到其上下游的第三方，这也是一个税收监管的空白和漏洞。而对于走逃（失联）企业，国家税务总局公告2016年第76号特别规定了对其下游企业（即受票方）的增值税专用发票管理规则。这在一定程度上使我国税法对非正常户的税收监管更加完善。

国家税务总局公告2016年第76号第二条第（三）款规定，“异常凭证由开具方主管税务机关推送至接受方所在地税务机关进行处理，具体操作规程另行明确。”据此，未来税务机关将会对异常凭证的税务监管操作规范作出更为具体的规定。

小结：

目前国家税务总局并没有对如何解除非正常户及走逃（失联）企业的认定作出规定，各地税务机关对解除非正常户认定的操作流程和办理方式有较为具体的规定，但对走逃（失联）企业的认定解除尚属空缺。从走逃（失联）企业的税收影响来看，税务机关无疑对该类企业加大了监管和打击力度，有针对性地对虚开增值税专用发票、骗取出口退税的税收违法行为进行打击。当受票方取得异常凭证并受到主管税务机关相应处理措施乃至税务稽查的，可以采取合法、有效的措施维护自身的合法权益。