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日期 2005-10-13 　文章来源 作者



    据不完全统计，近几年来全国税务行政复议案件始终保持18％左右的增长幅度。税务行政复议案件的增多，一方面体现了纳税人依法维权意识的提高和对税务行政复议工作的信任，另一方面也反映出税务执法质量不高。究其根源，税务执法自由裁量权的不合理利用是形成税务行政复议案件增多的重要原因之一。因此，研究税务执法自由裁量权及其合理利用便成为当务之急。　　

    一、税务执法自由裁量权的概念　　英国著名行政法学者威廉。韦德曾指出：“法律上的一切权力，作为与‘职责''相对的一个概念，都包含‘自由裁量''的因素在内，差别只在程度不同而已。”由于税务执法行为所依据的是各项税收法律、法规，因此其作为行政执法行为的一种，同样包含着自由裁量的因素。　　

    税务执法自由裁量权是一个法理上的概念，是指税务执法主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行决定如何适用税法的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。　　
    二、税务执法自由裁量权产生的原因及表现形式　　

    （一）产生原因。税务执法自由裁量权产生原因是多方面的，具体说来包括以下几方面：　　

    1、社会条件。现代社会变迁迅速，生活纷繁复杂，而税收必然要随着经济的发展变化而变化。为适应这种变化，税法不可能规定的十分详尽，因为立法机关很难预见未来的发展变化。面对复杂的社会现实，法律永远是滞后的。我们只能在要求税务机关依法治税的同时，授权税务机关根据各种可能出现的情况做出决定。赋予税务机关一定的自由裁量权，可以弥补实在法律的不足，可以更好地体现立法意图，增强其灵活性和适应性，避免机械地适用税法。　　

    2、立法技术。法律没有为同一事实要件只设定一种法律后果，而是授权行政机关自行确定法律后果，例如设定两个或两个以上的选择，或者赋予其特定的处理幅度。因此如果立法者制订的法律法规没有具体的量化操作标准，就属于模糊性条款。由于模糊性法律条文的存在，就使执法者不可避免地具有一定的自由裁量权，这是立法技术所导致的一个普遍现象。　　

    3、制度构架。税收管理专家认为，我国目前的税收管理体制是一个上小下大、底座十分庞大的金字塔结构，这个体制在运行时，每个层次的税务部门和税务人员都有一定的执法自由裁量权，制度构架也成为形成税务自由裁量权的原因之一。 可见税务执法自由裁量权是有其存在的理由的，因此各国税法都赋予税务机关一定的自由裁量权，然而表现形式却各有不同。　　

    （二）表现形式　　

    各国税法都赋予税务机关一定的自由裁量权，有些是直接明确其基本范围，有的则是分散在有关条文中。我国属于后一种情况。新《税收征收管理法》的二十七条法律责任条文中就有十三条包含自由裁量，约占一半。可见如何把握自由裁量权的合理运用对于做好税收工作具有重要的意义。　　

    三、行使税务执法自由裁量权应遵循的原则　　

    1、合法原则　　

    合法原则是指税务执法自由裁量行为只能在有关法律、法规的范围内进行。　　

    2、正当合理原则　　

    所谓正当合理，就是指在依法行使自由裁量权的前提下税务执法自由裁量行为还要客观，适度，符合理性。　　

    3、公正廉洁、克己奉公原则　　

    税务执法人员在行使自由裁量权时，绝不能凭借手中的权力，受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响，在同等条件下，做出悬殊很大的处理和有意的偏向。　　
    四、确保税务执法自由裁量权公正运行的几项措施　　

    1、从立法角度对自由裁量权进行控制。为了保护纳税人合法权益，我国的法律法规也规定了在税收执法过程中的纳税人享有的一些权益，如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求税收执法公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为纳税人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡税务执法自由裁量权的滥用，从而增强税务机关的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。建议在立法方面，要进一步处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。　　

    2、对自由裁量权进行必要的程序控制。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。因而对税务执法行为的实施需要设立一定的执法程序来确保执法人员不能滥用职权。避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重纳税人的义务，扼制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的执法程序是保障纳税人权利的必要手段，为纳税人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。　　

    3、进一步提高税务干部的公正执法意识。国家的税务执法自由裁量权是赋予税务机关的，而具体的操作人员即税务人员一般都是具有双重人格的国家公务员。因此， 公务员实施税务执法自由裁量权的行为在很大程度上依赖于公务员自己本身对国家法律法规和政策制度的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。因此要解决这一问题，就必须加强对税务人员的思想教育、法律法规及政策的学习以及业务培训，大力倡导“公正理念”，增强税收执法队伍的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。　　

    4、全面推行税收执法责任制。健全税务执法监督体系，全面推行税收执法责任制，加强税收执法检查和过错追究的力度，要有对滥用职权的人采取严厉的惩罚措施，还要有对监督有功人员的奖励和保护，通过执法权的有效制衡和执法权的规范行使来监控税务执法自由裁量权的合理行使，全面提升执法质量。